2022年，“公正转型”正式成为《联合国应对气候变化框架公约》下的独立议题，其资金机制也成为国际气候谈判的焦点。刚落幕的COP30通过了“公正转型路径工作方案”（JTWP），决定建立公正转型国际合作机制。该机制由发展中国家积极推动，旨在推动公正转型由谈判议题走向具体行动。尽管资金问题在最终决议中被多次提及，但并没有任何实质性承诺[1]。

资金缺口已成为制约公正转型发展的核心瓶颈。2030年前，全球每年公正转型资金需求高达700亿美元，2035年前将升至950亿美元[2]。各国在推动公正转型时面临多重挑战：国内层面，低碳转型或将影响部分脆弱行业和人群；国际层面，发达国家和发展中国家在公正转型的理解和资金责任上存在显著分歧。建立公正的资金机制是激励各方参与气候行动的关键。

在此背景下，必威在线登录 (WRI)和北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室共同发布最新工作论文《公正转型的资金机制：国际案例分析与讨论》（以下简称“《报告》”），基于当前全球6个已建立较为完整*的公正转型资金机制的经济体（包括欧盟、加拿大、苏格兰、印尼、南非、越南，共32个国家）的案例，系统梳理并对比其公正转型资金机制的目标、投向、来源和模式，旨在帮助各方更好地了解相关机制的设计框架和基本要素，为政策制定与资金决策提供参考。

  • “较为完整”是指可通过公开信息获得该机制的资金投向、资金来源、投资工具等关键要素信息[3]

     

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WRI最新工作论文《公正转型的资金机制：国际案例分析与讨论》 | 图源：WRI

 

何谓“公正转型资金机制”

当前，“气候资金”与“公正转型”的概念仍在不断演进。尽管JTWP指出了“公正转型资金机制”的重要性，却未阐明其具体范围，相关讨论常与“气候资金”混为一谈。

为澄清概念、推动实践，《报告》基于《联合国气候变化框架公约》资金问题常设委员会（UNFCCC SCF）相关报告[4]及国际主流表述，将“公正转型资金机制”界定为：各国在从化石能源向清洁能源转型过程中，为落实本国公正转型战略，通过公共、私人或跨国资金所构建的综合性资金安排。该机制以各国已制定国家级公正转型战略为前提，旨在系统支持其落地实施。

 

发展中国家公正转型资金机制建设面临挑战

各国已普遍认识到公正转型的重要性，但在资金筹措能力上，发达国家和发展中国家存在较大差距。目前，全球共有65个国家在国家自主贡献（NDC）中提及了公正转型[5]。根据《报告》统计，截至2025年6月，其中34个国家已建立了相应的公正转型资金机制：包括30个发达国家，占NDC中提及公正转型的发达国家的91%；以及4个发展中国家（均为JETP国家），仅占NDC中提及公正转型的发展中国家的12.5%。这反映出，发展中国家在将公正转型意愿转化为实际资金行动的过程中，仍面临着显著挑战。

在NDC中提及公正转型与建立公正转型资金机制的发达国家与发展中国家
在NDC中提及公正转型与建立公正转型资金机制的发达国家与发展中国家 | 图源：WRI

 

各国资金机制目标侧重于承认正义和分配正义

资金作为一种转型资源，其投向的领域、受益的群体以及体量和性质都是各国公正转型过程中需要重点考虑的方面。《报告》基于公正转型四项原则分析各案例发现，各资金机制在承认正义与分配正义两个维度的响应最高。

  • 承认正义方面：

    各国公正转型资金机制主要聚焦化石能源依赖地区的工人、居民和社区；

  • 分配正义方面：

    发达国家更关注国内地区间差异，聚焦不同地区在就业、经济发展和公共服务等领域的机遇共享；而发展中国家则以国家经济发展和能源安全为核心，希望争取更多的发展权，并尤为关注保障弱势群体的权益。

各案例目标与公正转型原则的关联
各案例目标与公正转型原则的关联 | 图源：WRI

 

公正转型资金主要投资方向为可再生能源与创造就业

公正转型资金的投资领域多样化，可再生能源与创造就业是各案例的主要投资方向。

在各案例中，可再生能源投资在总投资中的平均占比为27%，包括可再生能源开发与利用、电网和储能等基础设施建设，以及光伏制造、新能源汽车等新能源上下游产业链；创造就业机会和经济多元化平均占比为21%，包括支持中小企业发展、创新研发和非能源类新型产业发展。这一资金投向在发达国家案例中占比较高，在发展中国家案例中占比较低。

发展中国家JETP案例的投向相对单一，更加聚焦能源领域，对于技能培训、社会基本服务和非能源领域的经济多元化项目支持有限。这体现了发展中国家将能源安全和经济发展作为优先事项，但也暴露出发展中国家面临资金短缺和制度性障碍等挑战。

各案例资金投向分类（各类资金投向/资金总量）
各案例资金投向分类（各类资金投向/资金总量）| 图源：WRI

 

公共部门为主要资金来源，公私协同可促进资金规模增长

各国支持公正转型的资金主要来自公共部门。但发达国家和发展中国家仍有不同。具体而言，发达国家的资金主要来自中央财政和本国政策性银行，通过中央财政加大对受低碳转型影响较大地区的支持力度，用来弥补地方因转型带来的收入损失和新增成本。而发展中国家则以双边和多边公共资金为主，国际公共资金在发展中国家案例中扮演了重要角色，不仅可以投资于收益较低、不确定性较大或回报期较长的项目，也可以为发展中国家的本地金融机构提供更多流动性和担保，进而增强其投资能力，动员更多资金。

从实际案例来看，仅有公共资金参与的案例（加拿大、苏格兰和越南）资金总量较小；而私营部门融资占比较高的案例（欧盟、印尼和南非），资金总量较大。这说明，仅依赖公共资金难以实现大规模融资，而通过协调公共资金与私营部门资金开展联合投资，能够实现资金规模的增长。

各案例资金来源（各来源资金/资金总量）
各案例资金来源（各来源资金/资金总量）| 图源：WRI

欧盟的私营部门融资占比约为22.1%，在各案例中居于首位，其采用方法或可为其他国家提供参考：职工再就业与技能培训等公共属性较强的项目主要依靠财政拨款；中小企业发展和可再生能源等经济效益高但风险也较高的项目，通常以财政赠款或担保撬动开发性银行与私营资金共同参与；基建类项目则主要依赖开发性银行的优惠贷款。总体而言，政府依据不同项目属性，通过多元方式参与项目投资，有效降低了各类项目的投资风险，进而吸引政策性银行与私营部门资金协同投入，形成可持续的资金支持体系。

 

资金模式多元，财政拨款/赠款和优惠贷款为主要模式

公正转型资金的资金模式以财政拨款/赠款和优惠贷款为主。其中，发达经济体主要依托中央政府财政拨款和优惠贷款。这些拨款有的是项目直接投资，有的则作为风险缓释工具，撬动开发性金融机构与私营资本参与。欧盟公正转型机制设计的杠杆作用尤为显著，通过财政担保预计可撬动十倍以上的政策性银行及私营部门投资。

相比之下，发展中国家则主要依靠优惠贷款甚至非优惠贷款（如商业贷款），赠款比例极低。这反映出，在公正转型过程中，发达国家和发展中国家之间承担的资金成本存在显著差异。优惠贷款和非优惠贷款的大量使用，也引发了人们对发展中国家债务可持续性乃至金融风险增加的担忧。 

各案例的资金模式（不同模式资金量/资金总量）
各案例的资金模式（不同模式资金量/资金总量）| 图源：WRI

 

推动公正转型：发展中国家的资金困境与行动建议

发展中国家在建立公正转型的资金机制过程中，面临着资金不足、融资成本过高、投资领域过度集中在能源行业而忽视基本社会保障和经济多样性等挑战。在设计公正转型的资金机制时，发展中国家应坚持国家路径自主性，主动制定符合本国需求的公正转型战略或政策框架，并通过参与国际气候治理和资金讨论，积极筹措国际和国内各类资金以支持战略落地。同时，也需要进一步消除制度性障碍，开发更多可投项目。

此外，发达国家和多边开发银行应考虑加大对发展中国家公正转型行动的支持，包括战略制定和项目开发的经验分享和技术帮助，并以赠款或优惠贷款的形式进一步为发展中国家提供低成本的资金支持。

 

参考文献：

[1]https://unfccc.int/documents/653888

[2]https://www.globalinfrafacility.org/knowledge/new-report-independent-highlevel-expert-group-climate-finance.

[3]//www.johnlhitch.com/sites/default/files/2025-11/25_wp_financing-mechanisms-for-just-transition-international-case-studies_cn.pdf[4]https://unfccc.int/sites/default/files/resource/6thBA_ES_SCF35_unedited%20version.pdf.

[5]https://www.undp.org/publications/how-just-transition-can-help-deliver-paris-agreement